Dalam kurun waktu 10 tahun terakhir, pengaturan soal pemerintahan daerah mengalami dua kali pergantian pasca jatuhnya rezim orde baru, yaitu UU No.22 Tahun 1999 dan terakhir UU No.32 Tahun 2004. Kedua UU tersebut memiliki esensi yang tak begitu berbeda, yaitu melepaskan sebagian besar energi pusat ke daerah melalui desentralisasi pemerintahan dalam wujud otonomi daerah. Praktis, keduanya lahir sebagai bentuk koreksi terhadap UU No.5 Tahun 1974 yang bersifat sentralistik sekaligus tindak lanjut atas amandemen UUD 1945. Pengaturan pemerintahan daerah melalui UU No.22 Tahun 1999 memberikan diskresi bagi pemerintah daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya masing­-masing.

Pemberian keleluasaan untuk mengambil keputusan sesuai kebutuhan di daerah masing-masing merupakan ciri paling ekstrem dari undang-undang tersebut sejak penyelenggaraan pemerintahan daerah yang diatur melalui UU No.1 tahun 1945. Namun, besaran dan luas otonomi yang diberikan oleh pemerintah pusat sejak ditetapkannya UU No.22 Tahun 1999 terkesan seperti melepas macan dari kandangnya masing-masing. Luapan dalam bentuk euforia desentralisasi terlihat dari gejala hilangnya etika berpemerintahan, bergesernya pemahaman soal hierarkhis antar tingkatan pemerintahan, tingginya dinamika dalam relasi Kepala Daerah dan DPRD, menguatnya nasionalisme lokal lewat isu putra daerah, tingginya kekuasaan legislatif daerah, menguatnya raja-raja kecil yang menguntungkan kelompok tertentu, merebaknya korupsi di daerah serta meningkatnya eskalasi konflik horisontal karena ketidakpuasan terhadap kepentingan yang diperjuangkan.

Kondisi ini mendorong lahirnya keinginan untuk merevisi UU No. 22 Tahun 1999 menjadi Undang-Undang No.32 Tahun 2004 dengan tekanan pada peningkatan pengawasan terhadap jalannya otonomi daerah. Muatan undang-undang terakhir pada dasarnya tidak berbeda jauh kecuali penghilangan secara drastis pasal yang mengakibatkan tumbuhnya ketegangan antar jenjang hierarkhis pemerintahan, penguatan kewenangan (urusan) pada masing-masing tingkatan pemerintahan, penerapan prinsip pembagian kewenangan, penguatan sejumlah entitas pemerintahan seperti Desa dan Kecamatan, penguatan kapasitas Kepala Daerah, serta pengembangan sistem pemilihan kepala daerah melalui Pemilihan Kepala Daerah Langsung.

Dalam prakteknya, UU ini dipandang oleh DPR, DPD, Asosiasi Pemerintahan Daerah serta Pemerintah Pusat mengandung sejumlah hal yang belum jelas dalam menghadapi dinamika pemerintahan daerah dewasa ini. Dari berbagai sudut pandang kepentingan dan kebutuhan pemerintah daerah tampaknya terdapat sejumlah isu penting yang mesti dijawab berkaitan dengan persoalan seperti konsistensi azas sebagaimana amanah UUD 1945, pemaknaan istilah pemerintah daerah, pengaturan kembali soal entitas Pemerintah Desa, Kecamatan, Kabupatenj Kota, Provinsi, pembentukan daerah otonom, pemilihan kepala daerah, eksistensi wakil kepala daerah, serta masalah kepegawaian. Tulisan singkat ini merupakan analisis normatif serta serapan empirik dari berbagai sumber yang dipandang dapat berkembang hingga terjadinya perubahan yang diinginkan oleh segenap pemangku kepentingan.

Suatu norma yang baik jika is mampu menjangkau masa depan yang semakin jauh kedepan (Wasistiono; 2008). Satu-satunya UU Pemerintahan Daerah yang dinilai paling efektif adalah UU No.5 Tahun 1974.1 Keajegan UU tersebut setidaknya disebabkan oleh terpeliharanya sistem politik yang relatif stabil serta kuatnya keinginan rezim otoriter memapankan kekuasaannya sehingga melemahkan kekuatan lain yang berusaha mengganti UU dimaksud. Undang-Undang No.32 Tahun 2004 merupakan undang-undang seri kedua yang menitikberatkan otonomi di daerah Kabupaten/Kota. Seri pertama yang dianggap sebagai tonggak desentralisasi adalah lahirnya UU No.22 Tahun 1999. Dalam sejarah implementasi kebijakan pemerintahan daerah di Indonesia, desentralisasi bukanlah konsep asing dalam pengaturan awal sejak tahun 1945. Namun demikian, harus diakui bahwa tonggak perjalanan desentralisasi baru menguat sejak jatuhnya rezim orde baru pada tahun 1999.

Undang-Undang No.32 Tahun 2004 menegaskan sejumlah hal berkenaan dengan pertama, prinsip pembagian kewenangan. Mengingat besarnya kewenangan yang menjadi urusan pemerintah daerah, maka UU 32/2004 memberikan prinsip pembagian kewenangan yaitu eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Beban pengelolaan urusan yang sedemikian besar membutuhkan pengelolaan bersama (concurent). Hal tersebut dimungkinkan sepanjang bersifat meluas (catchment area) dan strategis. Semakin luas dan strategis suatu kewenangan yang akan dikelola memungkinkan perlunya entitas pemerintah di level yang lebih tinggi turut terlibat. Inilah makna pengeloaan urusan secara bersama. Sayangnya, penentuan terhadap sifat, luas dan strategis dalam konteks penyerahan urusan belum ditafsirkan secara jelas oleh pemerintah pusat dalam undang-undang dimaksud sehingga dalam realitasnya masih terdapat tumpang tindih dan pelepasan tanggungjawab oleh masing-masing entitas pemerintahan. Belum lagi sejumlah urusan yang hingga UU 32/2004 disahkan belum memperoleh kata sepakat sehingga terkesan diabaikan begitu saja seperti urusan pertanahan dan ketenagakerjaan. Faktanya, masalah konflik pertanahan masih menjadi urusan pemerintah daerah, sekalipun bagian terpenting berkaitan dengan sumber-sumber vital masih disandra pemerintah pusat.

Kedua, sekalipun UU 32/2004 didesain dalam rangka memperjelas konsistensi terhadap amanah UUD 1945 hasil amandemen terakhir, namun produk UU 32/2004 tak luput dari kealpaan dalam penegasan azas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Fakta ini dapat ditemukan dalam UU 32/2004 yang masih menggunakan azas desentralisasi dan dekonsentrasi sebagai azas penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana diadopsi oleh UU 5/1974 dan UU 22/1999. Penjelasan konstitusi UUD 1945 sebelum diamandemen memang masih menggunakan ketiga azas dimaksud, namun pasca amandemen UUD 1945 ketiga azas tersebut mengalami perubahan, dimana azas penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana tercantum dalam UUD 1945 pasal 18 adalah azas otonomi dan tugas pembantuan. Desentralisasi dan dekonsentrasi lebih dipandang sebagai cara menyelenggarakan pemerintahan daerah, bukan azas sebagaimana dimaksud dalam UU 32/2004.

Ketiga, praktek penyelenggaraan pemerintahan desa dalam nuansa UU 32/2004 pada dasarnya bertujuan untuk mempercepat kemandirian serta memperkuat otonomi asli pemerintah desa. Intervensi pemerintah dalam bentuk perubahan status sekretaris desa menjadi PNS, pembagian alokasi dana desa yang lebih berimbang serta pemberian tugas pembantuan keseluruhannya diharapkan mampu menciptakan perubahan yang signifikan di tingkat desa. Sekalipun pemerintah bertujuan untuk mempercepat pemberdayaan pada tingkat masyarakat desa, namun implementasi ketiga kebijakan tersebut bukanlah tanpa masalah. Perubahan status Sekretaris Desa menjadi PNS telah menimbulkan dinamika antara pemerintah daerah dan pusat, dalam hal pengalokasian gaji pegawai. Demikian pula masalah alokasi dana desa yang sempat menyeret APBD sehingga perlu dihitung kembali. Konsekuensinya, kebijakan diatas membutuhkan dana segar dari pemerintah dan bukan semata-mata menjadi beban baru bagi APBD.

Keempat, UU 32/2004 semakin memperjelas kewenangan pemerintah kecamatan melalui upaya pendelegasian sebagian tugas-tugas Kepala Daerah kepada Camat dan Lurah. Kewenangan mandat tersebut diperlukan selain kewenangan atributif yang diamanatkan oleh UU 32/2004 (pasal 126). Dengan demikian maka peranan entitas Kecamatan dan Kelurahan tetap dipandang penting sebagai pusat pelayanan masyarakat di gerbang paling depan; dan kelima, secara ekstrem, UU 32/2004 mengoreksi pasal dalam UU 22/1999 berkaitan dengan hubungan hierarkhis antar jenjang pemerintahan. Penguatan tugas pokok Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dalam hal pembinaan, koordinasi dan pengawasan merupakan upaya untuk memantapkan harmonisasi antar jenjang pemerintahan daerah. Tugas-tugas Gubernur selaku pejabat dekonsentrasi dipertegas untuk menghadirkan pengawasan yang efektif terhadap jalannya pemerintahan daerah di Kabupaten/Kota. Namun demikian, tugas-tugas Gubernur secara rinci belum begitu jelas dalam pengaturan lebih lanjut, sehingga peranan Gubernur sebagai wakil pemerintah terkesan kurang dominan dibanding Gubernur sebagai Kepala Daerah. Posisi ini tetap memungkinkan Bupati/Walikota cenderung lebih intens membangun komunikasi dengan pemerintah dibanding Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah.

Keenam, UU 32/2004 mendesain pemilihan kepala daerah melalui penerapan demokrasi langsung. Sekalipun amanah konstitusi terlihat masih samar dalam hal ini (dipilih secara demokratis) namun dalam faktanya UU 32/2004 menetapkan seluruh pemilihan kepala daerah dilaksanakan secara langsung. Bahkan, melanjutkan misi UU 22/1999 yang memilih kepala daerah secara berpasangan, UU 32/2004 membuka peluang bagi lahirnya calon independen dalam persaingan pemilihan kepala daerah. Problemnya, belum ada mekanisme penyelesaian konflik antara Kepala Daerah dengan DPRD sekiranya pasangan Kepala Daerah yang berasal dari calon independen mengalami kebuntuan (deadlock) karena ketiadaan dukungan parpol di DPRD. Persoalan bagaimana jika pasangan calon independen menganggap DPRD tidak ada secara faktual, tidak perlu memberikan laporan pertanggungjawaban kepada DPRD? Memang sepintas tidak ada masalah, namun menunggu lahirnya masalah lalu memproduk suatu regulasi setingkat UU maupun PP merupakan tabiat buruk yang perlu dihilangkan, sehingga pemerintah benar-benar memiliki visi yang jelas.

Ketujuh, oleh UU 32/ 2004, pembentukan daerah otonom baru didesain sedemikian rupa untuk mengendalikan pemekaran wilayah. Persyaratan teknis pembentukan daerah otonom bahkan direvisi hingga lahirnya PP 78/2007. Persyaratan terdiri dari persyaratan kualitatif maupun kuantitatif yang memungkinkan terbentuknya satu daerah otonom. Kedelapan, UU 32/2004 menguatkan kembali posisi Kepala Daerah dalam hubungannya dengan DPRD. Hal ini dapat dilihat dalam mekanisme pertanggungjawaban kepala daerah baik setiap tahun anggaran maupun setiap akhir masa jabatan.

Praktisnya, pertanggungjawaban kepala daerah dipandang sebagai progress report semata, bukan peluang bagi lahimya impeachment sebagaimana dipraktekkan oleh UU 22/1999 yang mengakibatkan disharmoni antara kedua lembaga tersebut. Sekalipun demikian, kran terhadap upaya kearah pemakzulan bukanlah hal yang mustahil, namun UU 32/ 2004 memberikan prosedur yang ketat untuk menjaga stabilitas pemerintahan di tingkat lokal. Pola ini secara efektif menekan perlahan kekuatan legislatif lokal dalam dinamika LKPJ. Konflik yang menandai hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD selama penerapan UU 22/1999 telah menurunkan kredibilitas kedua lembaga itu dimata publik karena menurunnya pelayanan sebagai tugas utama pemerintahan daerah.

Konsensus dibangun berdasarkan prasangka untuk saling menjatuhkan, sehingga money politic menjadi trend untuk meloloskan pertanggungjawaban Kepala Daerah setiap akhir tahun anggaran. Konflik semakin tajam jika kedua lembaga tersebut berbeda garis kebijakan dan partai politik. Maka, hampir tak ada konsumsi yang lebih membosankan publik setiap hari di koran lokal kecuali perseteruan antara Kepala Daerah dan DPRD tanpa ujung pangkal. Sebaliknya, penerapan mekanisme baru melalui PP No.3/2007 dalam konteks LPPD pengganti PP 108/2001 tentang LKPJ memberi jaminan menurunnya dinamika konflik antara kedua lembaga tersebut, namun di sisi lain DPRD merasa semakin impotensi.

Realitas Pemerintahan Daerah

Praktek pemerintahan daerah dengan norma UU 32/2004 setidaknya telah mendorong dinamika lokal secara kompetitif. Sejumlah isu penting dalam praktek masih menimbulkan masalah sekalipun sebenarnya tidak terlalu signifikan. Pertama, penerapan azas pemerintahan sebagai instrumen kegiatan program mengalami kekaburan bahkan menjauhi perbedaan secara defenitif sebagaimana konsep yang digunakan dalam konstitusi maupun regulasi. Sebagai contoh, pengaturan soal dekonsentrasi dan tugas pembantuan hampir tidak mengalami perbedaan yang signifikan melalui pengaturan secara seragam sebagaimana terlihat dalam PP No.7 tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Dulu, di bawah kendali UU No.22/ 1999, kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan diperlakukan dan diatur secara berbeda. Hal ini mengakibatkan mekanisme perencanaan dan pelaporan memiliki karakteristik masing-masing. Praktek penyelenggaraan kegiatan melalui dekonsentrasi dan tugas pembantuan saat ini justru tidak dapat dibedakan sehingga dalam implementasinya jauh dari apa yang sesungguhnya ingin dicapai, yaitu efisiensi, efektivitas dan keragaman pembangunan dalam kesatuan wilayah oleh pemerintah pusat melalui fungsi alokasi, distribusi dan stabilisasi.

Kedua, praktek pemerintahan desa sejauh ini belum memperlihatkan apa yang menjadi tujuan awal, yaitu tumbuh dan berkembang berdasarkan nafas otonomi aslinya. Alih-alih berharap pada kemandirian pemerintahan desa, melekatnya status sekretaris desa dari Pegawai Negeri Sipil mengakibatkan status pemerintahan desa terkesan dikontrol secara formal. Jika tugas sekretaris desa adalah membantu administrasi pemerintahan desa serta menjaga dan melestarikan kekhasan desa, gampong, dan nagari mungkin saja dapat dilanggengkan, tetapi jika eksistensi sekretaris desa dalam konteks mereposisi pemerintahan desa menjadi semacam kelurahan, maka kekhasan pemerintah desa secara filosofi sesungguhnya telah hilang, atau dapat dikatakan otonomi desa cenderung menjadi otonomi pemberian sebagaimana praktek otononli ditingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota. Sejauh intervensi tersebut bersifat mendorong kemandirian desa mungkin dapat ditolerir. Problemnya, agenda pemerintah tentang pengangkatan sekretaris desa menjadi PNS belum dilampiri blue print yang jelas, kecuali terkesan sebagai kebijakan politis dalam konteks rekruitmen PNS baru.

Kesan tersebut terlihat dari tingginya dinamika pasca perubahan status sekretaris desa hingga terbentuknya asosiasi sekretaris desa. Pada sisi lain, kebijakan keuangan desa melalui Alokasi Dana Desa (ADD) setidaknya memberi harapan bagi kepastian pengelolaan keuangan desa yang selama praktek UU 5/74 dan UU 22/1999 tak memberi ruang bagi pertumbuhan ekonomi desa. Sayangnya, pemerintah daerah berhadapan dengan dilemma, antara memaksakan alokasi dana desa dengan kocek APBD yang semakin tipis, atau membiarkan alokasi dana desa seperti bantuan desa yang berjalan selama ini. Ketentuan ADD dengan formula yang ada dipandang hampir menyedot 1/3 APBD, sehingga pemerintah daerah bersikap sangat berhati-hati. Dari aspek dana tugas pembantuan yang tersedia mekanismenya tampaknya belum berjalan sesuai harapan, secara umum pemerintah desa hampir tak mengenal adanya dana tugas pembantuan. Terkesan semua kegiatan projek di desa merupakan kegiatan pemerintah pusat yang telah ditentukan tanpa diketahui oleh pemerintah desa. Sebenarnya, jika kapasitas pemerintah desa dapat terdorong oleh penguatan SDM pemerintah desa melalui sekretaris desa dan didukung oleh Alokasi Dana Desa yang memadai, maka pemerintah desa diharapkan akan tumbuh secara real tanpa kehilangan otonomi aslinya. Sayangnya, mekanisme percepatan pembangunan melalui mekanisme tugas pembantuan sejauh ini belum memperlihatkan hasil yang menggembirakan dalam praktek pemerintahan desa.

Ketiga, kecamatan, dalam prakteknya, belum semua Kepala Daerah berkenan mendistribusikan sebagian tugasnya kepada Camat, sehingga Pemerintah Kecamatan tidak lebih sebagai perangkat daerah tanpa urusan yang jelas. Kewenangan atributif tampak masih bersifat umum dan secara faktual dilaksanakan oleh Kepala Daerah melalui distribusi pada perangkat daerah. Dilemma tersebut mendorong usulan agar posisi Kecamatan untuk wilayah perkotaan dihapuskan sebab secara teknis telah dilaksanakan oleh SKPD selain rentang kendali (span of control) lebih dekat. Sedangkan untuk wilayah Kabupaten posisi Kecamatan dinilai masih urgen guna mendekatkan pelayanan masyarakat.

Keempat, kewenangan Kabupaten/Kota tampak jelas dalam PP 38/2007, sayangnya dalam praktek Pemerintah Daerah kurang berhati-hati menerapkan ketentuan dimaksud khususnya dalam penyusunan struktur organisasi pemerintah daerah. Terkesan daerah ingin agar semua urusan wajib dan pilihan terakomodir dalam struktur, padahal kemampuan keuangan dan sumber daya manusia masih terbatas. Kecenderungan lain Kepala Daerah sering terjebak pada masalah politis yang memungkinkan organisasi pemda terus mengalami pembengkakan, boros dan tidak efektif menjawab kebutuhan dan masalah daerah itu sendiri.

Kelima, pelaksanaan Pilkada secara umum masih menuai konflik horisontal sekalipun sedikit demi sedikit masyarakat mulai menyadari proses demokratisasi di tingkat lokal. Praktek Pilkada langsung belum menghasilkan kepemimpinan lokal yang kuat dalam mewujudkan visi dan misinya dilapangan. Hal ini ditandai dengan sedikitnya keberhasilan Pemda dalam mewujudkan visi dan misinya. Sebut saja yang menjadi tolok ukur hanya Jembrana, Sragen, Tanah Datar, Sleman, Solok ataupun Gorontalo dari 477 Kabupaten/Kota dan 33 Provinsi. Masalah Pilkada langsung berkaitan dengan tingginya kewenangan incumbent akibat money politic, penggunaan fasilitas pemerintah dalam kampanye serta penggunaan mesin birokrasi sebagai tim sukses. Masalah lain adalah meningkatnya angka golput (Indobarometer;2008) yang mengindikasikan rendahnya partisipasi politik masyarakat. Ini berkenaan dengan tingkat pendidikan politik masyarakat yang juga menghasilkan budaya politik paling bawah (parochial).

Keenam, peranan wakil kepala daerah dalam praktek pemerintahan daerah terkesan mengalami kekaburan kalau tidak impoten. Kecuali mewakili Kepala Daerah dalam acara seremonial, Wakil Kepala Daerah tidak memiliki kewenangan yang cukup dalam mewujudkan visi dan misi bersama. Bukan saja tidak boleh menandatangani masalah yang berkaitan dengan kebijakan keuangan, dalam hal pengawasan internal Pemda praktis telah dilaksanakan oleh Sekretaris Daerah sehingga Wakil Kepala Daerah cenderung pasif. Lebih lagi jika Wakil Kepala Daerah berasal dari partai politik yang berbeda dengan Kepala Daerah, maka alamat tak mendapat porsi yang layak menjadi kenyataan di sejumlah daerah. Karena banyak Wakil Kepala Daerah kurang mendapat tugas yang jelas, maka selain sebagai asesoris atau ban serep, Wakil Kepala Daerah seringkali menjadi bagian dari konflik yang terjadi sehingga membuat hubungan antara Kepala Daerah dan Wakilnya kurang harmonis.

Ketujuh, pembentukan daerah otonom menjadi trend sepanjang penerapan desentralisasi. Sayangnya, sekalipun pengaturan soal pembentukan daerah otonom baru telah didesain ulang, namun belum cukup efektif menghentikan usulan pemekaran, kecuali alasan Pemilu, kasus Provinsi Sumatera Utara dan Moratorium Presiden. Selain usulan baru pembentukan daerah otonom, sejumlah proposal yang akan disahkan sebagai daerah otonom hanya menunggu selesainya Pemilu Presiden. Moratorium dipandang hanya sinyal sementara akibat tewasnya Ketua DPRD Sumatera Utara dalam insiden pembentukan daerah otonom baru Provinsi Tapanuli. Ironisnya, jika tujuan pembentukan daerah otonom adalah percepatan kesejahteraan rakyat, namun dalam prakteknya lebih 50 % (PDT;2007) daerah tertinggal justru termasuk daerah otonom barn. Sejauh ini, belum ada hasil penelitian yang signifikan tentang berapa banyak daerah Kabupaten/Kota dan Provinsi akan dimekarkan. Pembentukan daerah otonom lebih terkesan politis dibanding menjawab kebutuhan masyarakat itu sendiri.

Kedelapan, sebagaimana telah dijelaskan oleh UU 32/ 2004, status pemerintah provinsi mengandung dua beban sekaligus vaitu selaku daerah otonom terbatas sekaligus wakil pemerintah pusat di daerah. Dalam praktek, peranan Gubernur sebagai Kepala Daerah jauh lebih dominan dibanding sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah. Hal ini setidaknya didorong oleh kewenangan Gubernur sebagai Kepala Daerah jauh lebih jelas dalam pengaturan praktis melalui PP dibanding Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Aspek dekonsentrasi dalam dua jalur baik integratif field administration maupun functionale field administration dalam prakteknya dinilai masih banyak mengalami kendala. Gagasan menitikberatkan dekonsentrasi pada level provinsi tampaknya semakin menguat dengan alasan untuk memperkuat koordinasi, pembinaan dan pengawasan oleh pemerintah terhadap jalannya otonomi daerah. Aspek politik adalah mengurangi beban konflik horisontal dan ekonomi dalam Pilkada langsung ditingkat provinsi.

Kearah Revisi UU Pemerintahan Daerah

Berdasarkan tinjauan normatif dan praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah dewasa ini, maka kebutuhan terhadap revisi lebih didasarkan pada penyesuaian terhadap amanah konstitusi serta perkembangan dinamis yang bermuara pada upaya peningkatan pelayanan publik dan kesejaheraan masyarakat. Berbagai isu penting yang perlu dikonstruksikan kembali melalui revisi UU 32/2004 berkaitan dengan isu sebagai berikut, pertama, konsistensi pengglinaan azas penyelenggaraan pemerintahan daerah. t-Iingga amandemen terakhir UUD 1945, satu-satunya rujukan dalam konstitusi berkaitan dengan pemerintahan daerah adalah pasal 18 UUD 1945. Dalam pasal 18 (2) menyebutkan bahwa pengaturan dan pengurusan pemerintahan daerah baik di level provinsi, kabupaten maupun kota menggunakan azas otonomi dan tugas pembantuan. Namun demikian, UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terlihat belum konsisten dengan amanat UUD 1945. Dalam UU No.32 tahun 2004, penyelenggaraan pemerintahan daerah masih menggunakan azas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan sebagai azas penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana terdapat dalam UU No.22 Tahun 1999 dan UU 5 Tahun 1974 yang sama-sama menjadikan UUD 1945 sebagai landasan konstitusional sebelum diamandemen.

Jika kita konsisten dengan UUD 1945, maka azas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah azas otonomi dan tugas pembantuan. Lalu bagaimana memahami desentralisasi dan dekonsentrasi? Sesuai penjelasan dalam konstitusi oleh Bagir Manan diterangkan dalam sejumlah tulisan singkat bahwa desentralisasi dan dekonsentrasi dalam perspektif hukum tata negara hanyalah cara menyelenggarakan pemerintahan oleh pemerintah pusat di daerah. Artinya, penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat dilaksanakan dengan cara desentralisasi atau dekonsentrasi.2 Memahami salah satu tujuan DPD RI merevisi UU No.32 Tahun 2004 agar tetap konsisten dalam bingkai UUD 1945, maka perlunya perubahan pada masalah azas dengan tetap merujuk pada hasil amandemen UUD 1945 sebagai landasan konstitusional.

Kedua, istilah “penyelenggara pemerintahan” dan “pemerintahan” sebagai organ dan fungsinya sebenarnya tidak begitu berbeda dengan pemahaman yang lazim dalam dunia praktisi dan akademisi pemerintahan. Selama ini, istilah pemerintah dipandang sebagai organ pelaksana/penyelenggara atau dalam pengertian sempit diartikan sebagai eksekutif saja.3 Sedangkan istilah pemerintahan dimaknai sebagai suatu proses dari fungsi-fungsi yang melekat didalamnya. Dalam pengertian luas pemerintahan seringkali diartikan sebagai keseluruhan cabang kekuasaan seperti eksekutif, legislatif dan yudikatif4.

Ketiga, pengertian Pemerintah Daerah yang ingin diubah menjadi pengurus daerah (draft usulan DPD RI) yang meliputi kepala daerah dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang mengurus pemerintahan daerah, dalam pandangan kami semakin membuat kerumitan dalam pendefenisian masalah, sebab ada dua defenisi yang tumpang tindih, yaitu istilah pemerintah daerah dan istilah pengurus daerah. Selain kedua pengertian tersebut berbeda juga dapat mendorong meluasnya makna konotatif yang setaraf dengan istilah pengurus sepak bola, pengurus masjid, pengurus PSSI dan lain-lain. Istilah tersebut dapat menggradasi moral pemerintah daerah sekaligus semakin memperbesar tekanan masyarakat, sekalipun kita pahami bahwa pemerintah adalah pelayan yang mengurus masyarakat. Namun menampakkan istilah yang secara eksplisit dapat dimaknai secara liar akan sama bahayanya ketika dalam UU No.22/1999 secara eksplisit mencantumkan bahwa tidak ada hubungan hirarkhis antara Bupati/Walikota dengan Gubernur dalam konteks relasi otonomi. Pasal tersebut akhirnya dieliminir oleh UU 32/2004 setelah sebelumnya Bupati/Walikota menafsirkan secara tekstual yang menimbulkan ketegangan hirarkhis selama implementasi UU pemerintahan daerah. Saran kami, agar tetap konsisten, sebaiknya tetap dalam konteks pengertian pemerintah daerah saja, sehingga tidak terkesan tumpang tindih.

Jika istilah pengurus daerah kita gunakan dengan alasan pemerintah daerah melaksanakan urusan (mengurus) saja, tentu saja hal ini tidak begitu konsisten dengan UUD itu sendiri, sebab pemerintah juga masih berhak mengajukan RUU sebagaimana legislatif yang memiliki hak mengatur (membuat produk hukum). Demikian pula pada tingkat Daerah, dimana Pemerintah Daerah (eksekutif) dapat mengajukan Rancangan Perda. Bahkan dalam faktanya, jarang sekali inisiatif  DPR dan DPRD mengajukan RUU atau Rancangan Perda, yang terjadi justru lahir dari Pemerintah maupun Pemerintah  Daerah. Undang-Undang memang memberikan hak lebih kepada legislatif dalam hal pembahasan RUU atau Perda, dimana usul inisiatif legislatif lebih diutamakan untuk dibahas, sedangkan rancangan pemerintah hanyalah sebagai pembanding. Hal ini dapat dipahami, sebab salah satu fungsi DPR/DPRD yang melekat secara formal adalah fungsi legislasi. Pendefenisian istilah sebaiknya jelas dan simpel sehingga dapat dipahami secara konkrit.

Keempat, masalah Pemerintahan Desa. Jika DPD RI ingin mengembalikan esensi dasar Pemerintah Desa, maka sebaiknya konsepsi Desa dikembalikan secara murni sebagai Desa dengan otonomi aslinya tanpa instrumen pemerintah didalamnya seperti sekdes dari PNS maupun pengaturan ADD dan tugas pembantuan. Dengan demikian eksistensi Desa benar-benar sebagai daerah otonom asli bukan otonomi pemberian yang terkesan disamakan dengan otonomi pada level Kabupaten/Kota. Mengingat status Desa sebagai entitas asli pemerintahan, maka seyogyanya Pemerintah Desa tetap dipertahankan sebagai Daerah Otonom. Konsekuensi atas masalah tersebut maka semua instrumen pemerintah yang selama ini ditempatkan di Desa seharusnya “disterilkan”. Posisi Kepala Desa tetap dipilih secara langsung oleh masyarakat, tanpa ada upaya mengkonversikan jabatannya menjadi Pegawai Negeri Sipil. Demikian pula posisi Sekretaris Desa, selayaknya mereka tetap berasal dari lingkungan Pemerintah Desa, dan bukan PNS yang di dropping atau diangkat oleh Pemerintah. Kebijakan tersebut secara operasional akan mengendalikan keuangan daerah secara makro.

Bayangkan, jika ribuan Sekretaris Desa di Indonesia harus dikonversi menjadi PNS, maka tidak saja menyedot anggaran secara nasional dan lokal, tetapi juga potensi konflik secara horisontal dan vertikal semakin tajam. Dalam perspektif kultural, posisi Sekdes dilihat sebagai bentuk intervensi pemerintah di Desa. Selain itu, Sekdes akan cenderung menjadi “biang” pemecah integrasi dilingkungan pemerintah desa, sebab Sekdes tentu saja sebagai PNS membawa misi yang berbeda. Sekalipun secara struktural pemerintah justru memandang penting menempatkan Sekdes dari PNS guna memudahkan mobilisasi dan instrumen bagi sosialisasi kebijakan, namun eksistensi Sekdes dalam konteks PNS justru menunjukkan ketidakkonsistenan pemerintah dalam memposisikan Pemerintah Desa sebagai entitas pemerintah ash yang muncul jauh sebelum semua entitas pemerintah terbentuk.

Kelima, masalah kecamatan. Kecamatan adalah salah satu SKPD dibawah Pemerintah Kabupaten/Kota. Oleh karena Kecamatan merupakan salah satu perangkat daerah, maka secara struktural berada dibawah dan bertanggungjawab kepada Bupati/Walikota. Sekalipun demikian, UU No.32 Tahun 2004 masih memberikan kewenangan atributif kepada Camat melalaui pasal 126. Selain itu terbuka pendelegasian wewenang oleh Bupati/Walikota kepada Camat (PP 19/2008)5. Oleh karena Camat masih menjalankan kewenangan atributif, maka Camat sebenarnya masih menjalankan fungsi kepamongprajaan secara luas melalui tugas pemerintahan umum yang melekat (algemeen besturen). Disarankan agar pengaturan soal Kecamatan ditentukan urusan pokoknya, sebab tanpa itu maka eksistensi Kecamatan semakin kabur akibat berkurangnya urusan yang telah terdistribusi pada SKPD lain seperti Dinas, Badan dan Kantor.

Jika telah ditentukan urusan pokoknya, maka pendelegasian urusan oleh Bupati/Walikota praktis tidak diperlukan lagi. Memahami kondisi saat ini, maka eksistensi Kecamatan akan sangat bergantung pada seberapa besar pendelegasian urusan oleh Bupati/ Walikota. Jika tidak, maka saran terhadap penghilangan entitas Kecamatan menjadi sangat mungkin disebabkan ketiadaan urusan. Namun demikian, untuk wilayah Kabupaten sebaiknya Kecamatan tetap ada, dengan pertimbangan span of control, efisiensi dan efektivitas pelayanan. Sedangkan untuk wilayah Kota, Kecamatan dapat saja dihapuskan, sebab sebagian besar urusan Kecamatan selama ini telah terdistribusi pada SKPD lain. Apabila Kecamatan dihapus, maka prasyarat pembentukan suatu Kota hams direvisi kembali, karena entitas Kecamatan menjadi ukuran kuantitatif dalam pembentukan Kabupaten dan Kota. Penggunaan istilah Kecamatan menunjukkan suatu wilayah administrative di bawah Pemerintah Daerah yang, menjalankan fungsi tertentu. Sedangkan Kantor Kecamatan atau Kantor Camat menunjukkan tempat dimana organisasi Kecamatan tersebut melaksanakan fungsi dimaksud. Camat adalah istilah yang menunjukkan pada kepala pemerintahan administratif pada entitas pemerintah kecamatan. Berkaitan dengan Camat sebagai pejabat PPAT, maka perlu diberikan pengecualian untuk daerah-daerah di wilayah Indonesia Timur yang masih langka pejabat notaris PPAT.

Keenam, masalah pemerintah provinsi. Dalam UU No.32/ 2004, provinsi merupakan entitas pemerintah yang memiliki dua posisi sekaligus yaitu sebagai Kepala Daerah di wilayah provinsi yang dipilih secara langsung serta sebagai wakil pemerintah pusat yang menjalankan
kebijakan dekonsentrasi (integreated field administration). Kecenderungan saat ini, karena Gubernur merasa dipilih oleh rakyat, maka tanggungjawab sebagai Kepala Daerah dalam menjalankan desentralisasi cenderung lebih diutamakan dibanding sebagai wakil pemerintah pusat dalam konteks dekonsentrasi.

Dengan mempertimbangkan faktor efisiensi dan efektivitas maka sebaiknya pemilihan Kepala Daerah (gubernur) cukup diangkat saja (political appointed). Faktor efisiensi merupakan aspek yang dipertimbangkan berkaitan dengan economic cost dalam Pilkada6. Pertimbangan lain adalah provinsi hanya menjalankan tugas-tugas pemerintah pusat, sedang pengelolaan urusan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/ Kota sebagai entitas yang menjalankan desentralisasi murni. Aspek lain Provinsi secara real sebenarnya tidak memiliki wilayah otonom (samar dan terbatas), kecuali sebagai wilayah administratif. Dalam konteks pengangkatan Gubernur, mekanisme yang disarankan adalah dengan dua cara, pertama; Gubernur ditunjuk langsung oleh Presiden melalui pengajuan oleh Mendagri setelah diajukan oleh DPRD Provinsi. Kedua, Gubernur ditetapkan oleh Presiden setelah dipilih oleh DPRD. Konsekuensinya adalah mengubah eksistensi DPRD sebagai suatu badan atau komisi tertentu, tidak lagi sebagai DPRD seperti saat ini. Saran ini tidak bertentangan dengan konstitusi, sebab Pasal 18 UUD 1945 menyataka bahwa pemilihan kepala daerah dilaksanakan secara demokratis. Jadi, pengertian demokratis dapat berarti langsung maupun tidak langsung. Sebenarnya, jika kita ingin suatu perubahan yang bersifat fundamental dengan tetap berpijak pada konstitusi, maka tidak semua daerah Kab/Kota harus melaksanakan pilkada langsung. Daerah‑daerah yang tingkat pendidikan dan pendapatan percapitanya rendah cukup dilaksanakan pilkada dengan cara perwakilan. Ini dapat lebih menghemat (efisiensi), efektif, rendah konflik horisontal serta minim money politik7. Apalagi entitas pemerintahan provinsi tak sepenuhnya menjalankan otonomi luas, dengan kata lain bukan daerah otonom penuh sebagaimana kabupaten/kota.

Ketujuh, masalah pembentukan/pemekaran wilayah. Sebagai komitmen DPD RI dalam pengawasan desentralisasi, maka pasal yang berkaitan dengan pembentukan daerah sebaiknya di desain khusus untuk mengendalikan nafsu pemekaran dewasa ini. Contoh, syarat kuantitatif minimal daerah pemekaran dapat dimekarkan kembali apabila telah berusia 15 tahun, bukan 7 tahun, sebab pada umur tersebut daerah baru terlihat perkembangannya. Syarat lain adalah pemekaran harus disetujui secara referandum, jadi semua masyarakat dalam wilayah pemekaran disuruh memilih untuk membatasi keinginan sebagian kecil kepentingan elit lokal. Syarat lain adalah daerah induk sanggup membiayai untuk 10 tahun pertama, jadi bukan pemerintah pusat, sebab ini menunjukkan bahwa daerah-daerah tersebut benar-benar mampu secara faktual. Dalam masa transisi dapat juga pasal yang berkenaan dengan hal itu dimasukkan sebagai daerah persiapan pemekaran yang dapat dimekarkan atau tidak selama 10 tahun pertama. Dengan dasar moratorium Presiden SBY, maka pemekaran wilayah sebaiknya dapat dikendalikan dengan meningkatkan standar PP 17/2007.

Beberapa hal penting yang harus dilakukan adalah pertama, memisahkan masalah pemekaran dari UU pemerintahan daerah dan menaikkan derajatnya kedalam level peraturan tersendiri (sederajat UU). Hal ini untuk memperkecil rekayasa administrasi yang selama ini dilakukan oleh para penggagas pemekaran. Kedua, meningkatkan standar PAD daerah Induk yang akan melepaskan sebesar 5 kali PAD dalam dua tahun terakhir sebelum dimekarkan. Ketiga, meningkatkan proporsi calon daerah pemekaran dalam masa transisi sebagai daerah administratif dulu (daerah persiapan pemekaran) selama 10 tahun pertama hingga mampu memenuhi standar yang ditentukan dalam UU Pemekaran Wilayah. Proses ini dapat disupervisi oleh pemerintah dan badan pertimbangan otonomi daerah.

Kedelapan, pengakuan kewenangan pemerintah daerah. Perlunya kejelasan kewenangan pemerintah daerah dalam konteks pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Pada prinsipnya, kewenangan pemerintah daerah adalah semua kewenangan selain yang telah ditetapkan dalam undang-undang (Formale Huishoudingaeer). Dengan demikian, kewenangan pemerintah daerah adalah kewenangan yang diakui oleh pemerintah pusat. Pengakuan kewenangan tersebut didasarkan pada urusan­-urusan yang telah ada sejak pemerintah daerah tersebut terbentuk lebih awal dibanding pemerintah pusat. Dalam prakteknya, lahirnya PP 38/2007 sebagai pengganti PP 25 Tahun 2000 Tentang pembagian kewenangan menunjukkan penerapan sistem rumah tangga Materiil Huishoudingsleer. Instrumen ini juga memberi pengakuan terhadap kewenangan pilihan (sesuai karakteristik) bagi pemerintah daerah (Rill Huishoudingsleer). Diakui, bahwa eksistensi pemerintah pusat hadir oleh adanya eksistensi pemerintah daerah. Sekalipun UUD (pasal 18) menyatakan bahwa NKRI dibagi menjadi sejumlah entitas pemerintahan yang lebih rendah seperti Provinsi dan Kabupaten/ Kota, namun pada kenyataannya sejarah lahirnya pemerintahan pusat didahului oleh lahirnya pemerintah daerah. Kaftan dengan pasal tersebut berhubungan dengan pembagian wilayah secara administratif.

Oleh sebab itu, pembagian kewenangan seharusnya dititikberatkan pada pemerintah daerah, dimana keweriangan pemerintah daerah dapat lebih diakui (pengakuan) oleh pemerintah pusat. Sekalipun hal ini mirip dengan pembagian kewenangan pada negara federal, namun pembagian kewenangan dimaksud tidaklah melanggar prinsip-prinsip negara kesatuan, sebab pada akhirnya semua kewenangan tersebut diakui melalui konstitusi dan undang-undang. Secara simpel dapat dikatakan bahwa semua kewenangan yang tidak tercantum secara eksplisit dalam undang-undang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Mengingat besarnya kewenangan yang akan menjadi urusan pemerintah daerah, maka diperlukan prinsip-prinsip pembagian kewenangan seperti eksternalitas, akuntabilitas danefisiensi. Beban pengelolaan urusan yang sedemikian besar membutuhkan pengelolaan bersama (concurent). Hal tersebut dimungkinkan sepanjang bersifat meluas (catchment area) dan strategis. Semakin luas dan strategis suatu kewenangan yang akan dikelola memungkinkan perlunya entitas pemerintah dilevel yang lebih tinggi turut terlibat. Inilah makna pengeloaan urusan secara bersama. Penentuan terhadap sifat luas dan strategis haruslah ditafsirkan secara jelas oleh pemerintah pusat dalam undang-undang untuk menghindari tumpang tindih dan pelepasan tanggungjawab oleh masing-masing entitas pemerintahan. Dengan pemberian kewenangan yang cukup dan proporsional pada pemerintah daerah, maka diharapkan beban pemerintah pusat semakin berkurang. Hal ini memungkinkan pemerintah pusat dapat lebih berkonsentrasi pada pengelolaan urusan yang bersifat makro/international. Disisi lain, pengelolaan urusan memberi dikresi bagi pemerintah daerah untuk mengembangkan kreatifitas dan kemandirian sebagai daerah otonom sehingga mampu memberdayakan masyarakat menuju kesejahteraan.

Kesembilan, usulan untuk mempertimbangkan kembali posisi Wakil Kepala Daerah patut didorong dalam revisi UU Pemerintahan Daerah, sebab pertama, pasal 18 (4) hanya mengamanatkan pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota dipilih secara demokratis. Jadi perubahan UU 32 Tahun 2004 bagian pertama sebenarnya tidak konsisten sebagaimana amanat UUD. Jadi, secara formal dasar terhadap eksisitensi Wakil Kepala Daerah masih lemah. Kedua, sejauh ini tugas-tugas Wakil Kepala Daerah tidak jelas sehingga sangat bergantung pada kontrak politik dengan Kepala Daerah terpilih. Akibatnya, selain beragam juga terjadi tarik ulur sebab Kepala Daerah kuatir dengan perluasan pengaruh wakil kepala daerah. Ketiga, ketidakjelasan tersebut mengakibatkan hubungan Wakil Kepala Daerah dan Kepala Daerah seringkali mengalami fluktuasi yang menyebabkan disharmoni, lebih lagi jika Wakil Kepala Daerah berasal dari partai yang berbeda dan atau minoritas/independen. Keempat, jika posisi wakil kepala daerah dihilangkan, maka setidaknya ada 477 posisi wakil Bupati/Walikota dan 33 wakil Gubernur yang dapat mendorong efisiensi birokrasi. Jika rata2 alokasi untuk Wakil Bupati 1 M dan Wagub 2 M setahun, maka ada 477 x 1 M x 5 tahun untuk Wabup ditambah 33 x 2 M x 5 Tahun untuk Wagub.

Kesepuluh, prospek pemilihan kepala daerah. Mengingat tingginya beban pemerintah daerah sebagai akibat dari pemberian kewenangan oleh pemerintah pusat, maka pemerintah daerah harus mampu memprioritaskan urusan yang akan dikelola. Salah satu masalah penting yang krusial adalah pemilihan kepala daerah langsung. Dengan mempertimbangkan aspek efisiensi, tanpa mengurangi nilai-nilai demokrasi, maka pemilihan kepala daerah seyogyanya dapat dilakukan melalui pemilihan tak langsung dan pemilihan secara langsung. Hal ini sangat terbuka sebagaimana amanat UUD 45 (Pasal 18) yang secara netral memberi peluang demokratis. Demokratis, memungkinkan pemilihan kepala daerah dapat dilaksanakan baik secara langsung maupun tak langsung. Persyaratan lain yang perlu dijadikan standar adalah tingkat pendidikan. Artinya, daerah yang memiliki rata-rata tingkat pendidikan rendah (minimal 90% tamat SD), disyaratkan cukup melaksanakan pemilihan kepala daerah secara tidak langsung. Hal ini untuk memberi prioritas yang lebih utama pada pelayanan publik. Sebagai bahan pertimbangan bahwa dari hasil penelitian Otda Depdagri (2004), rata-rata Pemda menghabiskan ongkos untuk aparatur pemerintahan (eksekutif dan legislatif) diatas 50%. Jika satu putaran pilkada menghabiskan 15% anggaran, ditambah ongkos perawatan dan pemeliharaan barang dan jasa Pemda (15%), maka anggaran tersisa untuk publik tinggal 20% saja. Oleh sebab itu, diperlukan syarat yang lebih tinggi seperti minimal PAD 5 kali lebih besar dari biaya Pilkada untuk daerah yang akan melaksanakan pemilihan secara langsung.

Hal ini untuk menopang keberlanjutan pemerintahan pasca pemilihan kepala daerah. Ironisnya, Kepala Daerah terpilih yang berhutang, Pemdalah yang menjadi media penggadainya. Kepala Daerah terpilih cenderung berupaya mengeruk APBD untuk menutupi hutang piutang saat mengikuti Pilkada. Fenomena tersebut dapat dirasakan pada mayoritas calon incumbent, selain deal-deal yang dibangun dengan tim-tim sukses Pilkada di daerah. Selain itu, pertimbangan ideal dan teoritik bahwa demokrasi hanya akan tumbuh secara partisipatif jika orientasi politiknya bersifat evaluatif. Tentu saja hal tersebut hanya mungkin tumbuh pada masyarakat yang memiliki pendidikan yang relatif cukup (Gaffar; 995).

Dalam skala makro, mengingat income perkapita Indonesia secara keseluruhan masih rendah (USD 4000; PPP,2006), maka diasumsikan bahwa usia harapan hidup demokrasi Indonesia hanya mampu bertahan sekitar 9 tahun. Kondisi tersebut hanya mungkin dapat diperpanjang jika tingkat pendidikan masyarakat mengalami kemajuan untuk menjadi riffling class/pembaharu (Budiono;2007). Mengingat demokrasi merupakan suatu pilihan sistem (Rasyid;1995), maka pilihan dimaksud sangat tergantung pada kebutuhan masyarakatnya. Dengan membandingkan perkembangan demokrasi dan pengendalian inefisiensi di India, perkembangan negara-negara demokrasi yang relatif sejahtera (USA, Inggris) serta negara-negara non demokratis tetapi relatif sejahtera (Singapura, China), maka secara keseluruhan pengelolaan pemerintahan Indonesia diharapkan akan semakin baik. Selain tingkat pendidikan, pertimbangan efisiensi juga menjadi salah satu faktor bagi upaya mendorong pemilihan tidak langsung dilevel Provinsi. Mengingat level Provinsi merupakan lokus dekonsentrasi (wakil pemerintah pusat di daerah), maka pemilihan kepala daerah tidak langsung dapat dilakukan. Kepala daerah maupun anggota legislatif cukup diangkat oleh pemerintah pusat dengan jumlah relatif terbatas antara 10-15 orang. Dengan demikian, efisiensi pada pemerintah Provinsi akan menguntungkan pemerintah di level Kabupaten dan Kota, dimana sumber daya keuangan dan sumber daya manusia akan secara otomatis bergeser ke Kabupaten/ Kota.

Hal ini memungkinkan daerah-daerah otonom akan tumbuh dan berkembang lebih cepat. Provinsi diharapkan dapat benar-benar menjalankan program pemerintah pusat dan mengakselerasikan pembangunan di daerah. Selama ini, Pemerintah Provinsi belum nampak sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Posisi Gubernur terlihat lebih dominan sebagai Kepala Daerah, sekalipun secara formal Gubernur merupakan wakil pemerintah pusat di daerah. Indikasinya dapat dilihat bahwa urusan-urusan dalam cakupan dilevel pemerintah Provinsi terkesan terbengkalai, Btipati dan Walikota cenderung lebih banyak membangun koordinasi langsung dengan pemerintah pusat. Gubernur terkesan bekerja secara ambiguitas, dilain waktu sebagai wakil pemerintah pusat, sementara dalam kesempatan tertentu bertindak sebagai lembaga non government yang berhadapan langsung dengan pemerintah pusat. Semestinya, tugas­tugas pembinaan, pengawasan dan koordinasi lebih banyak dimainkan oleh pemerintah provinsi sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Inilah alasan mengapa pemerintah provinsi perlu diperkuat sehingga pelayanan pusat ke daerah akan semakin dekat melalui pintu gerbang pemerintah provinsi.

Sebelas, masalah kepegawaian. Pengaturan tentang kepegawaian seharusnya bersifat nasional untuk menghindari kepentingan pemerintah daerah yang terkesan nepotisme. Selain itu, kondisi pegawai saat ini terlihat sangat kedaerahan. Banyak pegawai berpolitik praktis, mengambil untung saat pemilihan rezim baik ditingkat pusat maupun daerah. Pegawai kehilangan wawasan nasional, integritas nasional, kesetiaan nasional, loyalitas, dedikasi dan displin yang baik. Hal ini mengakibatkan hubungan antara sebagian pegawai dengan penguasa di daerah terkotak-kotak dan sulit dimobilisasi secara struktural. Kebutuhan pemerintah daerah dalam hal rekruitmen PNS dapat diakomodir pada tingkat tertentu dengan standar baku dari pemerintah pusat. Sebaiknya penyelenggaraan pendidikan seperti Prajabatan dan Diklat teknis lainnya dilakukan secara terpusat (Provinsi dan Pemerintah Pusat) untuk memperkecil penyalahgunaan wewenang pemerintah daerah dalam menempatkan seseorang pada jabatan tertentu tanpa melalui persyaratan kepegawaian. Kasus dimana seseorang diangkat dalam jabatan tertentu tanpa melalui prajabatan dan persyaratan diklat tertentu merupakan dasar dalam upaya memperbaharui manajemen kepegawaian.

Duabelas, konsekuensi hukum (pidana) kebijakan kepala daerah. Sesuai UU 17/2005 Tentang Keuangan Negara, kesalahan dalam pengambilan kebijakan merupakan konsekuensi bagi Kepala Daerah yang berakibat pada masalah hukum. Sedangkan kesalahan implementasi kebijakan merupakan tanggungjawab masing-masing SKPD yang mengelola setiap anggaran. Mengingat tanggungjawab Kepala Daerah yang sedemikian besar, semestinya pengaturan soal konsekuensi hukum terhadap setiap kebijakan yang diambil tidak perlu diancam secara pidana, sebab pengaturan tersebut menyebabkan Kepala Daerah kehilangan “arts” dalam mengelola pemerintahan. Dalam konteks hukum, Kepala Daerah akan kehilangan “kebijaksanaan”.

Selain itu, dapat menghilangkan diskresi bagi Kepala Daerah dalam penggunaan azas-azas hukum dan pemerintahan. Setiap tindakan Kepala Daerah yang mengakibatkan kerugian bagi negara, maupun menguntungkan bagi sendiri dan kelompoknya sudah dengan sendirinya dapat diancam dengan hukum positif yang berlaku. Selain itu setiap warga negara yang merasa dirugikan dapat mengajukannya kepada lembaga yang berwenang, seperti PTUN, Kejaksaan, Polisi, BPK, dan KPK.

Di sisi lain, pengaturan soal perencanaan, implementasi dan evaluasi kebijakan publik telah tertuang dalam draft RUU Kebijakan Publik oleh Menpan, sehingga konsekuensi terhadap pengambilan kebijakan oleh pejabat apapun akan berakibat hukum.

Tigabelas, masalah konsistensi regulasi. Dengan menyadari kondisi Kepala Daerah saat ini yang terkesan lemah, maka sepatutnya sistem pengaturan pemerintahan daerah secara umum dapat memperkuat pemerintah daerah. Jika kita menginginkan pemerintah daerah yang kuat, maka kita juga berharap pemerintah secara nasional juga kuat. Dukungan sistem terhadap pengaturan untuk maksud tersebut haruslah jelas, dimana Kepala Daerah dapat lebih leluasa dalam pengelolaan pemerintahan daerah. Pemberian iming-iming melalui diskresi (keleluasaan), kemandirian dan kreatifitas sejauh ini belum tampak, sehingga Kepala Daerah sulit mengambil kebijakan karena tertekan dengan sejumlah regulasi teknis (lex specialis) yang jauh lebih menakutkan dibanding regulasi yang lebih besar (lex generalis). Dilema tersebut dialami oleh Kepala Daerah, dimana pada satu sisi berhadapan dengan persoalan yang penting dan membutuhkan kebijakan sebagai dampak dari luasnya kewenangan dan beban otonomi, sementara disisi lain terdapat sekian banyak regulasi teknis yang membatasi semua kebutuhan tersebut. Ini semakin memperjelas betapa inkonsistensi pemerintah dalam pengaturan pemerintah daerah.

Di satu sisi melalui undang-undang (lex generalis) menjanjikan diskresi, pada saat yang sama membatasi melalui undang-undang sektoral (lex specialis). Lebih dari itu, pertentangan antara sejumlah regulasi yang sama kedudukannya dalam hukum (lex generalis) yang dikeluarkan oleh masing-masing departemen telah turut memperlemah pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Pemerintah daerah tidak dapat berbuat apa-apa diantara kebingungan, (its to do or not to do). Hal ini berakibat fatal bagi penyelnggaraan pemerintah daerah. Melakukan salah, tidak melakukan lebih salah lagi.

Empatbelas, masalah calon independen. Masalah calon independen penting untuk dikaji kembali, sekalipun nilai-nilai demokrasi menjadi alasan utama sehingga perlunya calon independen mengikuti Pilkada, namun harus disadari pula konsekuensi yang akan timbul dalam proses penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kondisi pemerintah daerah yang saat ini saja mudah “digoyang” oleh anggota DPRD yang notabene berasal dari Parpol, bagaimana dengan calon independen tanpa basis parpol sebagai pendukung di parlemen. Konsekuensi ini dapat mengakibatkan konflik yang semakin tajam antara eksekutif dan legislatif dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Implikasinya, proses-proses pengambilan keputusan seperti penetapan Perda RPJMD, RPJP, dan APBD akan semakin seret dikemudian hari. Pengambilan keputusan oleh Kepala Daerah tanpa dukungan parlemen akan semakin memperlemah pengelolaan pemerintah daerah yang berdampak pada masyarakat. Meskipun PP 3 Tahun 2007 tentang laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah hanya bersifat progress report, namun pada akhirnya parpol yang duduk diparlemen akan semakin leluasa melakukan tekanan politik yang mengarah pada upaya impeachment melalui penggunaan hak interpelasi dan angket. Oleh sebab itu, calon independen sekurang-kurangnya memiliki basis sosial yang jelas. Untuk dukungan basis sosial, sekurang‑kurangnya memiliki dukungan dalam bentuk tanda tangan minimal separuh dari jumlah penduduk di daerah pemilihan (1/2 dari jumlah pemilih). Hal ini untuk memperkuat basis sosialnya.

Kesimpulan

Pemerintah melalui DPR, DPD maupun Departemen Dalam Negeri perlu melakukan revisi dengan mengedepankan isu-isu krusial melalui data dan kebutuhan yang jelas, tidak semata kepentingan politik. Dengan sejumlah isu yang telah dikemukakan di atas, maka pengaturan soal pemerintah daerah sebaiknya dibagi dalam tiga pengaturan utama yaitu pengaturan soal pemerintahan daerah, pemilihan kepala daerah serta pemerintahan desa. Dengan demikian pengaturan soal pemerintahan daerah akan semakin simpel dan jelas untuk mendorong terselenggaranya desentralisasi dan otonomi daerah secara efisien dan efektif.

(Footnotes)

1.      Dibanding UU No. 22/1999 dan No. 32/2004 yang dikawal puluhan PP, UU no.5/1974 hanya dikawal oleh 1 PP yaitu PP No.1 Tahun 1995 tentang Pilot Projek Percontohan Otonomi Daerah pada sejumlah Provinsi.

2.      Konsep Ndraha yang tampaknya sejalan dengan pandangan Hukum Tata Negara dijelaskan secara gamblang oleh Manan dalam penjelasan amandemen konstitusi UUD 1945 dan perubahan UU 22/1999 menjadi UU No.32 Tahun 2004, dimana konsep desentralisasi dan dekonsentrasi tidak lagi menjadi azas, tetapi pilihan atas cara menyelenggarakan pemerintahan (proses), kecuali azas pembantuan yang tetap dipertahankan, (mengenai hal ini dapat dilihat dalam Ndraha, (2003;680), Kybernologi 2, Rineka Cipta, Jakarta. Lihat juga Koswara, (1990;17), Azas-Azas Pemerintahan, Diklat Depdagri dan Muchlis Hamdi, (1999;47), Laporan Hasil Studi Pengkajian Ilmu Pemerintahan sebagai suatu Disiplin Ilmu , IIP, Jakarta. Lihat juga penjelasan Bagir Manan dalam Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, (2001;11), PSH Fak.HUII,Yogyakarta. Aspek norma dapat dilihat lebih jelas pada UUD 1945 pasal 18 (2) hasil amandemen ke 4, dimana asas penyelenggaraan pemerintahan hanya mencakup asas otonomi dan tugas pembantuan.

3.      Istilah ini lahir dari pembagian kekuasaan dalam konteks politik sebagaimana dikemukakan oleh Jhon Lock, Roessue, Imanuel Kant. Mereka membagi kedalam eksekutif, legislatif dan yudikatif. Dalam perkembangannya, gejala pemerintahan dipandang sebagai gejala yang lebih konkrit dari negara itu sendiri yang masih bersifat abstrak.

4.        Kencana, Inu, 1999, Sistem Politik, Rosda, Bandung.

5.        Istilah pendelegasian wewenang sebenarnya tidak terlalu tepat, sebab kewenangan desentralisasi hanya berhenti pada level Pemerintah Kabupaten, jadi tidak bisa didelegasikan kembali. Istilah ini sebaiknya menjadi pelimpahan sebagian tugas-tugas Bupati/Walikota kepada Camat atau Lurah. Selain bersifat administratif, Kecamatan merupakan perangkat daerah dibawah Bupati/Walikota yang notabene sama dengan SKPD lain dalam menjalankan urusan yang diserahkan kepada Pemda melalui desentralisasi (Otonomi Daerah).

6.    Rata-rata pengeluaran Pilkada ditingkat Provinsi antara 500-900 M untuk 1-3 putaran. Menurut Mendagri (2009), Pilkada Jawa Timur menyedot biaya 830 M (3 putaran) dan Jawa Tengah 630 M (1 putaran). Untuk Pilkada saja, rata-rata setahun menghabiskan biaya 200 T (Kalla;2008). Setahun rata­rata 103 kali pilkada, artinya sebulan 8 kali Pilkada, seminggu 2 kali Pilkada, artinya setiap 3 hari sekali Pilkada (Saefulloh;2009).

7.        Tingginya dinamika dalam Pilkada langsung dapat menggoyahkan sosial cost dan economie cost. Dilema dalam implementasi demokrasi adalah semakin demokratis semakin rendah efisiensi, sebaliknya semakin efisiensi semakin rendah kualitas demokrasi, sebab itu perlu dicari keseimbangan (Suwandi;2008). Untuk demokrasi langsung persyaratan ideal diterapkan pada masyarakat terdidik dan berpendapatan cukup (Huntington;1995). Faktanya, hampir 80 persen Pilkada langsung berakhir dengan konflik hingga ke MA dan MK, kecuali DKI Jakarta. Hal ini karena setidaknya tingkat pendidikan dan pendapatan masyarakat relatif memadai. Konsep Pilkada langsung secara filosofi dipandang oleh sebagian orang bertentangan dengan nilai Pancasila, khususnya butir ke-4, tentang permusyawaratan/perwakilan.